东莞：企业项目建设用地被强行挂牌出让 仲裁成空文

一七一齐发

2020年3月16日东莞市公共资源交易网发出公告，将挂牌出让位于东莞市东坑镇彭屋村2020WT020号地块。此公告一出，在社会上引起一片哗然!尤其是东莞市东坑平谦工业园开发有

限公司(以下简称：平谦工业园公司)的强烈不满。因为该地块是平谦工业园公司“专属项目建设用地”，是有批文和建设用地规划许可证的。(下图为被挂牌地块鸟瞰图)



据平谦工业园公司负责人介绍，政府承诺将平谦工业园的项目用地征地后全部协调办 证的，但实际情况是只给办了一小部分，公司大部分土地手续，从征地到现在，十四年了也没

有办下来。现在，政府在没有通知企业的情况下，将部分项目用地直接挂牌出让了。况且，被拍卖的地块都是在合同范围内，办 理了“建设用地规划许可证”，并且是经过两次仲

裁裁决后的企业合法用地。

那么，十四年中，企业到底经历了什么?地方政府在当年招商引资时的承诺为何没有兑现?强行拍卖背后有着怎样的故事呢?

事实经过

2002年，广东东莞市东坑镇政府招商引资，主动引进香港迈高公司，合作开发平谦工业园项目。该项目园区的建设用地问题，由东坑镇政府负责将东坑村、初坑村、彭屋村等集体

土地征收为国有用地予以解决。为了更好的服务招商引资企业，营造良好的营商环境，东坑镇政府专门为此次招商的工业园项目制定了(东莞市东坑平谦日本企业工业园控制性详细

规划)，并将此规划上报东莞市人民政府审批通过。2007年1月22日，东坑镇人民政府与彭屋村民委员会签订(征用土地合同书)(见下图)，为平谦工业园建设需要征用了土地。



2004年12月31日，香港迈高公司下属子公司东莞平谦贸易公司与东坑镇政府全资开办的窗口企业东坑镇经济联合总社(以下简称东坑经联社)合作成立东莞平谦工业园开发有限公司

。其中平谦贸易公司占股80%，东坑经联社(代表政府)占股20%。同时由平谦工业园公司和东坑经联社签订了(平谦工业园有偿使用土地合同书)。合同约定土地交付的条件为三通一

平，即通水、通电、通路及土地平整，双方并签订土地交付使用确认书。在东坑经联社办 理土地使用证时，由平谦工业园公司支付土地出让金，并缴纳土地管理费。

此外，东莞市国土资源局在2003年至2009年之间，以“东国土资(预)函(2007)227号-283号”和 “东国土资(预)函(2009)6-8号”给平谦工业园公司先发了两份(关于工业厂房项目

用地预审的批复)和十份(关于东莞市东坑平谦工业园开发有限公司项目用地预审的意见)，文件均载明：“用地规模适宜，建设项目属国家允许供地项目”;“该项目已纳入建设用

地区，符合(东莞市东坑镇土地利用总体规划)，项目性质属于国家允许工业用地项目，土地用途为工业用地”。平谦工业园项目涉及建设用地面积合计192254.74平方米，约310.75

亩.并且足额缴纳了耕地占用税和土地契税。其中2007年下发的预审意见规定，“建设项目占用农用地专用指标由东坑镇政府解决，占用耕地以缴交耕地开垦费方式补充”。

根据东莞市国土资源局东坑分局出具的(平谦工业园用地情况示意图)，将548.88亩土地分为24个地块。截至2010年7月5日，地块01-15共310.75亩土地已经办 理征地手续和建设用

地规划许可证，但未办 理土地使用权证;地块16-19共87.4亩土地已经办 理土地使用权证，剩余地块20-24未办 理用地手续。

其中，被挂牌出让的地块就是310.75亩土地中的一部分。

镇政府以经联社名义出函停止土地供给

2009年7月7日，东坑经联社(镇政府全资控股)向平谦工业园公司下发了(关于土地供应事宜的函)(如下图)。



该函件指出，“截至目前，尚有第二、第三区相关地块无法按原计划办 理用地手续，主要原因是国家土地政策调整引起”、“国土资源部于2007年11月1日起正式实施(招标拍卖挂

牌出让国有建设用地使用权规定)(即国土资源部39号令)规定：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖、挂牌

方式出让。因此，在2007年11月1日尚未取得国有土地证的土地均需通过招拍挂公开交易的方式才可取得土地使用权”、“东坑镇城市建设总体规划将做调整，原用地合同所示的第

二、第三区将调整为商住用地，我社不能再将上述用地提供给贵公司作为工业用途，贵司不能按照原操作模式取得相关土地使用权”。

针对该函件，平谦工业园公司负责人介绍，当时因为房地产市场的火爆，镇上领导想拿这些地搞商业、住宅项目开发，所以就拿2007年国土资源部39号令说事，拒绝为尚余的

310.75亩已经符合办 证条件的项目用地提供办 证手续。

该负责人称，当年受邀到东坑镇投资开办工业园，项目建设用地是关键，没有地就办不成工业园，如果当时镇政府不承诺解决工业园的用地问题，不出示市政府审批同意的平谦工

业园规划文件，在项目用地不能得到保障的情况下，平谦公司是绝对不敢也不会到东坑镇投资开办工业园的。

两次仲裁裁决 裁定原合同有效

平谦工业园公司在万般无奈下，于2010年7月将东坑镇经济联合总社诉至中国国际经济贸易仲裁委员会，申请仲裁。

仲裁庭认为，在当年的历史条件下，东坑经联社利用镇政府办集体企业，对集体土地拥有重要控制权的优势，为取得土地收益，通过收取土地出让金和土地管理费的方式，将土地

给平谦工业园公司使用，同时为平谦工业园公司办 理合法的用地手续。因此，促成平谦工业园公司与东莞市国土部门签订正式的(国有土地使用权出让合同)，支付真正的“土地出

让金”，取得(国有土地使用证)是合同实现的主要目标。

仲裁庭认为，根据合同约定来看，实际上合同签订时，当事双方已经就所谓土地“转让”达成了一致，供地行为已经发生，东坑经联社停止供地，即构成违约。

针对镇政府以国土资源部39号令和2007年10月1日(物权法)相关规定为由，终止合同的做法，仲裁庭认为，本案合同签订于2004年12月31日，当时国家法律行政法规并未对工业用地

出让必须采用招标拍卖或挂牌方式作强制性规定，按照“法不溯及既往”的原则，对本案合同并不具有约束力，不能据此认定当时签订的涉案合同违法而无效。

所以，根据合同第12条(2)关于“甲方应保证出让的土地不存在任何权利上的瑕疵和权属上的争议，在出现问题时，甲方应积极采取一切合理措施解决问题和防止损失扩大，同时赔

偿由此给乙方造成的实际损失”的规定，以及相关证据材料的佐证，仲裁庭依法作出了赔偿和继续履行(平谦工业园有偿使用土地合同书)的裁决(2011中国贸仲深裁字第D141号)。

裁决东坑经联社赔偿平谦工业园公司损失3151万元等决定。

2012年2月，东坑经联总社也申请了仲裁，请求解除合同，仲裁委员会以“华南国仲深裁[2017]D402号裁决书再次裁决：驳回东坑经联总社的请求，(平谦工业园有偿使用土地合同)

中涉及已经实际出让的87.40亩土地以及已经办 理土地征用但尚未实际出让的310.75亩土地的合同部分应当继续履行。合同有效继续履行合同义务。

事实上，东坑镇经联社至今没有履行两份生效仲裁裁决。

平谦工业园法律顾问告诉记者，他们不是不想申请执行，而是公司领导从长远考虑，保留了申请执行的权利。但是，公司通过申请执行，然后再撤销的方式，使这两次仲裁裁决依

然具有法律效力。也就是说，无论是在事实上，还是在法律层面，被政府挂牌出让的土地，仍然是平谦工业园项目用地。

“平谦工业园公司已经为建设该工业园投入了亿元资金，并进行了招商工作。由于东坑经联社拒绝履行用地手续办 理义务，因未办 证而不能使用的争议地块面积占合同约定面积

的比重超过一半，导致整个工业园项目远远未能达到合同签订时预计的规模效益，对整个工业园的整体运作造成重大影响，而且经联社对仲裁裁决要求其给付的违约损失赔偿金至

今分文不付，再加上因为无法办 理土地使用权证而导致的其他额外损失费用已经让企业不堪重负，争议地块至今空置，仅该部分未建项目十几年累计的租金损失就高达近六亿，遑

论国家税收以及工人就业的损失。”该公司副总裁如实说。











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